自《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）實施以來，地方各級人大常委會緊緊抓住貫徹實施《監督法》的重要機遇，充分發揮人民代表大會制度的優勢，進一步加強和改進人大監督工作，圍繞工作大局，扎扎實實地貫徹落實科學發展觀，在推進經濟發展方式轉變，促進依法行政和公正司法，維護社會公平與正義，加快社會主義民主法治建設的進程等方面取得明顯實效。但從三年多的實踐來看，地方人大常委會監督工作還仍然存在一些值得探討和亟待解決的突出問題，需要我們從理論和實踐兩方面進行思考，尋找解決途徑。

　　一、人大監督的理論基礎及其現實意義
　　什么叫監督？《辭海》解釋為監察、督促。從字面上講，是由上而下的監視和督察。作為權力制衡與代議制民主的柱石——監督起源于西方，其理論根源于社會契約論和主權在民論。目前，在我國，人們所使用的監督概念，已經超越了它本來的含義，其內涵隨著社會實踐發展而不斷豐富，賦予了新的時代內容，成為民主或民主政治的重要范疇，成為國家權力機關、專門機關、有關組織機構和公民，依照一定的制度和法律規范，對個人或組織進行督察、制約、監控的一種社會活動。人大監督，是指人大及其常委會為了維護憲法法律的貫徹實施和人民群眾的根本利益，代表人民的意志，對由它產生的“一府兩院”的行政、執法和工作情況實施的監督，是代表人民所進行的監督，是最高層次、具有法律效力的監督，具有民主性、全局性、權威性。中國共產黨人早在革命時期就對人民監督進行了積極的探索。毛澤東同志在1937年就提出：“我們的目的，是要實現議會制的民主共和國”，他在1940年的《新民主主義論》、1945年的《論民主聯合政府》中都較為明晰的勾畫了人民政權的基本框架。新中國成立后，我國歷史性地選擇實行議行合一的政治結構，確立了人民代表大會制度。小平同志在改革開放初期就強調“要有群眾監督制度”的新思路，明確提出“要有群眾監督制度，讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤銷、罷免，要求他在經濟上依法退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”江澤民同志指出“在我們國家生活的各種監督中，人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督。　　　監督一府兩院的工作是人大及其常委會的一項重要職責，這種監督既是一種制約，又是支持和促進。”黨的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、民主黨派監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等很好地結合起來，形成監督合力，提高監督效果。”毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產黨人在中國革命和建設的偉大實踐中，創造性構建和完善了人大監督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設，對完善我國的權力監督制約體制提供了堅實的理論支撐和有力的實踐指導。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進程的不斷推進，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設中的作用越來越大。人大監督工作取得了長足的進步和有目共睹的成績，監督手段正在強化，力度正在加大，程序正在完善，質量正在提高，領域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚和擁護。　

　　江澤民同志指出“在我們國家生活的各種監督中，人大作為國家權力機關的監督是最高層次的監督。監督“一府兩院”的工作是人大及其常委會的一項重要職責，這種監督既是一種制約，又是支持和促進。”黨的十六大后，胡錦濤同志提出“把黨內監督與人大監督、政府專門機關監督、政協民主監督、民主黨派監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等很好地結合起來，形成監督合力，提高監督效果。”毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等為代表的共產黨人在中國革命和建設的偉大實踐中，創造性構建和完善了人大監督理論，并付諸于具有中國特色的民主政治建設，對完善我國的權力監督制約體制提供了堅實的理論支撐和有力的實踐指導。黨的十一屆三中全會以來，隨著依法治國和民主法治進程的不斷推進，地方各級人大及其常委會在我國民主法制建設中的作用越來越大。人大監督工作取得了長足的進步和有目共睹的成績，監督手段正在強化，力度正在加大，程序正在完善，質量正在提高，領域在不斷拓寬，受到了社會各界和廣大人民群眾的贊揚和擁護。人大監督工作是人民代表大會制度的重要組成部分，它是具備國家權力的監督，這種監督具有根本性，具有國家強制效力，所以它的作用與意義也特別重大。第一、加強人大監督，有利于國家權力主體和國家權力行使者的協調統一。在我國一切權力屬于人民，人民是國家權力的主體，由他們選舉產生的人大代表來行使管理國家的權力，但權力的實際所有者（主體）和權力的實際執行者是相互分離的。權力獨立行使后所具有的自主性決定了權力具有強烈的擴張性，英國思想家霍布斯說過：“永無休止地追求權力是世界人類普遍的傾向，權力復權力，不至死亡，永不止息。”為防止權力的“異化”，就必須保證人大的工作監督權，來有效地防止官僚主義與濫用權力，同時保證各級國家機關協調高效運轉，少走彎路。第二、加強人大監督，有利于保證憲法、法律和法規的貫徹執行。人大及其常委會監督工作的最高性和權威性，有利于保證我國議行合一政權制度的真正貫徹實施，保證憲法、法律和法規的順利實施，促使“一府兩院”嚴格依法辦事，提高辦事效率，增強他們的公仆意識、服務意識以及科學執政意識。貫徹實施憲法法律以及科學發展觀的目的都是為了人民群眾的根本利益，只有執政為民，一切為了人民，才能避免“人亡政息”，才能跳出“歷史周期律”的怪圈。第三，加強人大監督，有利于保障人民民主權利，增強人民當家作主的意識，進一步激發人民參加國家事物管理、調動人民群眾建設中國特色社會主義的積極性、創造性。第四，加強人大監督，有利于彰顯人民當家作主地位，使人民真正成為國家的主人。人大監督是最高層次和國家權力監督，是一種單向監督，監督者和被監督者的地位不能互換。這種監督，既是一種制約，又是一種鞭策。各級人民政府、人民法院、人民檢察院，都要接受同級國家權力機關的監督，使其按照人民的意志開展工作，防止國家權力被權力承擔者濫用、誤用和以權謀私。第五、加強人大監督，有利于促進社會和諧穩定。民主法治是社會主義和諧社會的首要特征，也是落實科學發展觀的重要內容。建設社會主義民主政治，最重要的是要堅持和完善人民代表大會制度，尊重和支持人大及其常委會依法行使職權——議決權和監督權，保證人大制定的集中反映人民意志和利益的法律、法規和決議決定得以貫徹執行。人大監督工作為構建和諧社會，維護社會穩定提供了牢固的制度保證。

　　二、地方人大監督工作的實踐現狀
　　監督權是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的一項重要職權，特別是《監督法》的頒布實施，為地方人大常委會依法開展監督工作提供了新的強大動力。近年來，地方人大及其常委會逐步加大了監督工作的力度，緊緊圍繞經濟社會發展大局，在法律監督與工作監督方面進行了積極探索和大膽實踐，已經取得了明顯成效。但是，與人民群眾的要求相比，還存在一些差距。在工作實踐中的一些問題，需要我們進一步積極探索。
　　（一）人大監督的思想觀念有待進一步強化。我國的憲法確立了人民代表大會制度是我國的根本政治制度，《監督法》明確了人大監督工作的方式、方法以及監督重點。近年來，人們對人大監督的認識也在不斷提高，但是真正從國家政治制度的角度和社會主義民主法治建設的高度認識人大監督權和監督工作，無論是監督者還是被監督者，都還不同程度存在著監督思想認識有待深化的問題。有的被監督者法治觀念淡漠，缺乏自覺接受監督的思想，認為黨管干部、黨的絕對領導，而人大監督不過是政治體制的需要，不過是種形式，在實際工作中沒有多大意義。有的認為人大加強監督是挑刺，對人大監督工作存在一些抵觸情緒，表現在行為上有時規避人大監督，對人大提出的意見、建議聽之任之。作為監督主體的人大及其常委會在有些方面主動監督的意識也不強，在實施具體監督時思想不夠解放，放不開手腳，有顧慮情緒；有的存在“黨委不點頭，不能監督；政府不高興，不敢監督；遇到疑難問題，不會監督”的苦惱，擔心認真監督搞僵了關系，得罪人，只好做“老好人”；有的怕越權、怕麻煩，往往從支持配合方面考慮較多，從監督制約方面考慮較少，使監督工作處于比較被動的局面。
　　（二）人大監督職權的行使上，有待進一步全覆蓋。多年來，地方各級人大常委會一般把審議報告、執法檢查、組織視察、專題調研作為主要的經常性的監督形式，對《監督法》已經明確規定的詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定這些剛性監督手段極少使用。個別地方啟動了撤職罷免等監督程序，也往往是同級黨委或上級有關部門要求人大常委會啟動的，甚至像詢問這樣相對較溫和的手段，也運用得不經常。有些地方人大常委會每年審議了不少報告，開展了一些檢查，但由于沒有結合運用上述剛性監督形式，也不能較好地解決已經發現明顯不當甚至違法、失職等問題，審議、檢查還處在一般化的水平上，最終結果是致使人大監督權存在程度不同的虛化。同時由于相關法律法規對重大事項的界定過于原則，導致某些常識性的重大事項成為游離于人大監督之外的“盲區”。
　　（三）人大監督效果有待進一步加強。每年地方各級人大都要依法開展大量的監督活動，但真正解決的實際問題與人民群眾的期望還有不少的距離。如每次召開人代會、常委會會議前，各級人大都要深入基層調查研究，形成調研報告在會上審議，但對調查研究或審議中發現的問題，各地人大在實施監督時，往往是先形成書面材料，然后交給政府辦理，而審議意見和決議決定是否落實、有關部門是否在整改、問題是否得到切實解決，很少深入進行追蹤檢查督促，從而難以對監督對象產生約束力。在執法檢查中扶正多，糾偏少，不同程度地存在著“查了就了”的現象，對檢查發現的法律法規自身以及執法中存在的問題也沒有及時采取相關措施，對執法部門落實整改情況也很少進行有效地深入跟蹤調查和督辦催辦。聽取和審議專項工作報告，沒有把對工作的審議與對人的監督有效地結合起來。對“兩院”監督還缺乏有效的著力點。總之，監督工作始終還是事后監督多，事中監督少；非強制性監督多，強制性監督少；被動監督多，主動監督少；形式上的東西多，有實質內容的東西少。
　　（四）人大監督的主體履職能力有待進一步提升。隨著依法治國、建設社會主義法治國家的進程加快，人大的監督任務越來越繁重。但實踐中，部分人大常委會組成人員由于貫性思維的影響，工作方式轉變不到位，還不甚適應人大監督的工作實際。少數常委會組成人員和人大代表素質不高，缺乏法律知識和有關專業知識，開展調查研究不夠，對實際情況了解不深，對監督對象的工作不熟悉，無法對被監督部門提出有針對性的、有價值的意見和建議，使監督工作比較浮淺，甚至成為空談。有一部分人大代表履行職務仍然停留在當“開會代表”、“掛名代表”的水平上，影響了監督工作的效能。
　　（五）人大監督的相關法律法規的配套措施有待進一步完善。譬如：“一府兩院”落實人民代表大會制度的具體制度體系運行還不夠完善，對人大及其常委會形成的有關決議決定、審議意見和建議等的貫徹落實，缺乏必要的工作程序規范，尤其是相關責任的規定。法律規定由人民代表大會審查批準的國民經濟和社會發展計劃、財政預算等事項，執行中的變動、調整還缺乏必要的程序規定。對依法由人大選舉和由人大常委會任免的國家機關工作人員，如何正確落實黨管干部的原則和人大依法選舉、人大常委會依法任免的制度安排，程序設置上仍有不夠到位的情況。人大及其常委會開展法律監督和工作監督及對選舉或任免的國家機關工作人員監督，監督結果的運用還缺乏操作性較強的程序設置。重大事項的規定還停留在原則階段，缺乏具體標準等等。

　　三、對完善人大監督工作的思考
　　社會實踐在不斷發展，創新永無止境。人大監督工作，也需要我們在實踐中不斷完善，不斷邁上新臺階。
　　（一）強化監督意識，提升監督理念。監督“一府兩院”是憲法和法律賦予地方人大及其常委會的一項重要職權。強化監督意識，提升監督理念，依法行使好監督權，首先是黨委要增強憲法意識，積極支持人大依法行使監督權，充分發揮人大職能作用。其次是“一府兩院”要不斷增強人大意識，充分認識人大監督的重要性和必要性，堅持用法律約束和規范行政和司法行為，認真貫徹執行人大及其常委會作出的決議決定，維護人大權威。三是人大自身要增強監督意識。地方各級人大及其常委會要牢固樹立“人民至上，法律至上”的理念，認真履職，不折不扣地行使監督權。
　　（二）創新監督方式，注重監督效果。監督工作要取得實效，必須不斷探索創新運用法律賦予的各種監督方式，以適應監督工作的新形勢。要豐富和改進監督手段和措施，堅持把彈性監督手段和諸如撤銷、詢問質詢、撤職和特定問題調查等剛性監督手段有機結合起來，把行使監督權、決定權、任免權和充分發揮代表的主體作用有機結合起來，把人大監督和黨的監督、“一府兩院”內部監督、輿論監督以及群眾監督等其他監督形式結合起來，形成監督的強大合力。創新了解征求民意的方式，暢通民意訴求渠道，全方位地了解民意。加強信訪工作，受理人民的申訴，督促糾正違法案件，切實維護法律的權威和人民群眾的合法權益。
　　（三）完善監督機制，規范監督程序。一是結合工作實際對重大事項的內涵進一步明確界定，完善人大及其常委會對重大事項的決定程序。二是健全完善監督公開機制。善于公開向社會征求人大監督的內容，監督結果要及時向社會公開。三是強化監督跟蹤反饋機制。對要求政府和有關部門整改的事項要跟蹤檢查，檢查整改措施是否符合審議意見或執法檢查意見的要求，一追到底，直至整改到位為止。四是嚴格完善監督處置程序，積極探索推動配套出臺相關措施。詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等剛性監督手段為前四種經常性監督手段提供保障，體現了人大監督的國家強制力。但這后三種監督形式還存在內容規定過于原則、缺乏可操作性等問題，如沒有明確質詢案提交及答復的期限，對特定問題調查的規定上，取證的保障力度不夠，沒有明確相關責任。撤職手段的運用還缺乏具體操作程序。對此，可以按照先易后難的原則，積極穩妥地探索這些監督手段的處理程序。
　　（四）加強自身建設，提高監督水平。增強常委會組成人員和人大代表的整體素質，是履行好人大監督職責，做好人大監督工作的重要基礎和前提。一是要進一步優化常委會組成人員的結構，形成老中青相結合和具備各學科知識的人員結構的團隊。二是加強學習，提高自身素質。隨著民主法治建設的推進，人大工作的廣度和深度在不斷拓展，這就要求我們不斷加強學習型組織建設，人大常委會組成人員及人大代表要樹立終身學習的理念，成為學習的典范，向實踐學習，向人民群眾學習，特別是要堅持不懈地學習領會《監督法》的精神實質。三是要加強制度建設。堅持以制度管人、管事、管權，用制度規范人大監督工作，使地方人大監督工作步入法律化、規范化、制度化的軌道。