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... 沒有任何審批手續，西安南郊北山門口村13戶村民將宅基地湊在一起，集資建造了一棟23層住宅。遠遠看去，這棟高樓像從城中村低矮民房中“長”出的怪物，被人稱為“最牛違建”。而今，類似的違章建筑不斷出現在城市邊緣，成為城市化過程中的社會治理尷尬地帶，對于它們的處置陷入兩難，亟待走出“民建官拆”的治理困境。..

... （小標題）“最牛違建”牛在何處？
... 7月中旬，記者來到位于西安南郊北山門口村，看到這個被網民稱為“最牛違建”的高樓，南面是一家名為“云佳超市”的6層住宅，將高樓的1至4層陽臺完全遮住，中間幾乎沒有縫隙；東面，是“百姓川菜”餐館，距離不足3米；西面，是一戶村民的自建住宅，距離不足4米。
　　 ——夾縫中建起23層樓。從1986年開始，西安市雁塔區電子城街道辦事處北山門口村的土地就以各種形式被征用或開發，到2008年進行宅基地分配時，只剩下最后七分地，卻還有13戶村民沒有宅基地。這些村民就將僅有的七分地湊在一起。村支書曹松林說，當時村里開會討論，通過了這一建高樓的方案。...
... ——家家分房四五套。“最牛違建”為何要建這么高？村民的解釋是“總共有70套房屋，在13戶村民中進行分配，既能自住又能出租。再說村里家家都建了出租屋。”
... ——違建兩年無查處。一位房東說，“在自己的地上建房，誰能管我們？”北山門口村第五村民小組組長胡夢如也坦承，從2008年開始建設，一直建到23層，沒有經過審批，也沒有人來查處。
　　據了解，電子城街道辦事處對所轄各村實行了干部包村制度。“北山門口村的包村干部，幾乎天天都在村里。”辦事處黨政辦公室主任徐凱說。但當記者問及為什么在長達兩年的時間里包村干部沒有反映此事時，徐凱不置可否。
... 徐凱說，北山門口村未列入西安市城中村改造計劃目錄，也就是說村民可以新建、改建和擴建房屋，西安城改部門對此沒有管轄權限。由于建設房屋的土地屬于村集體土地，西安城市建設規劃主管部門也沒有對它進行管理。

... （小標題）是什么催生了“最牛違建”？
... 記者在一些大城市的城鄉接合部采訪時發現，類似的“最牛違建”不是個案，有著一定的普遍性。
... 在北京的唐家嶺村，一棟豪華民房正等待拆遷，這個取名“董家大院”的7層出租大樓去年10月竣工，是村里最豪華的建筑，由5戶村民的宅基地合在一起建蓋，房東自稱投資上千萬元，共有338個房間出租。在唐家嶺村，大多數村民都在自家宅基地上加蓋了六七層樓房。
... 今年年初，唐家嶺村被北京市列入50個整治督辦重點掛賬村莊改造工程，12月前將全部拆遷完畢。拆遷中，村民在宅基地上建的高層房屋因為沒有規劃審批，被定性為違章建筑，3層以上建筑沒有補償金，“董家大院”的房主將蒙受不小的損失。
... 盡管也有可能被拆遷，更多的“違建”還在涌現。距唐家嶺村不遠的東半壁店村、西半壁店村和史各莊村，農民仍在搶蓋高樓，記者走進村子，每隔十多米就有一棟在建的六七層樓房。
... 在武漢市著名的城中村姚家嶺，當地星星社區負責人介紹說，這里的違建房很多，基本管不住，全社區有接近1000棟出租樓房，四五層高的很普遍。而上海市九亭鎮淞滬村，村民的出租屋也建得密不透風。
... 究竟是什么原因催生了“違建現象”？
... “最牛違建”所處的北山門口村，位于西安市南郊，周圍是大批工廠和科研院所，十分繁華。目前全村有2000多人，外來人口超過5萬。“沒有土地，沒有就業，大多數村民都靠對外租房為生。”徐凱說。
... 據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心提供的數據，我國在外務工就業的1.4億農民工中，有20%舉家進城定居。隨著農村流動人口大量涌入，加之城市房價節節攀升，低價位的農村出租房成為流動人口在城市居住的現實選擇。一些城鄉接合部的農民看到有利可圖，就在自家宅基地上加蓋違章建筑出租，違章樓房也層層加高。
... “一幢自建樓一般可以有20個以上的房間出租，按一間房每月三四百元計算，一戶農民年收益可高達七八萬元。”唐家嶺村一董姓房主告訴記者。很多出租房主表示：“建了房，第一年能回本，第二年就賺了，3年不拆遷就大賺。”
... 這些“違建”為何如此泛濫？中國人民大學法學院副教授高圣平認為，對違章建筑物，各地方執行標準不統一，參與違章建筑管理和認定的有規劃、城建、城管、轄區基層政府等多部門，大家都有權，結果卻是大家都不管，使原本處于萌芽狀態的違章搭建趁機做大。此外，違建一般涉及本地失地農民和農民工兩大群體，執法不當容易引起社會矛盾，管理部門也存在一定的畏難情緒。
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（小標題）走出“民建官拆”的治理困境
... 記者從西安市雁塔區區委對外宣傳辦公室了解到最新情況，雁塔區已要求“最牛違建”立即停工，凍結一切資料檔案，分管區長召集國土、建設、城改、規劃及電子城街道辦事處等有關部門，進行全面調查，對它的處置待調查后才能決定。
... 按照我國現行土地政策規定，農民在宅基地興建住房，不能用于出租、轉讓等商業行為。但事實上，在全國各地的城中村，村民自建的六七層出租屋已經很普遍，這增加了政府城市拆遷改造工作的難度。
... 國家行政學院竹立家教授認為，違章建筑不拆除和容忍其產生都是一種不作為，應把違章建筑遏制在萌芽狀態，如果等到投入了、建成了才去拆，對整個社會財富是一種浪費。應界定行政職能部門的職責，強調對“行政不作為”的懲處。
... 要把城鄉接合部農村納入城市規劃，增加公共產品供給。武漢大學經濟與管理學院教授伍新木說，不要讓城中村徘徊在城市規劃之外，城市公共基礎設施應向農村流動人口聚居的城中村延伸。
　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵認為，在公租房和廉租房建設不足的情況下，有條件的城市可考慮探索利用集體建設用地發展出租房，滿足一定數量的流動人口的居住需求，但政府一定要增強規劃、規范監督。