湖南新聞網(wǎng)消息 一邊是國家住房和城鄉(xiāng)建設部不贊成轉讓風景名勝區(qū)經(jīng)營權，一邊是景區(qū)經(jīng)營性質日趨多樣化。多年來，景區(qū)所有權與經(jīng)營權分離備受關注。

　　據(jù)華聲在線-湖南日報報道，早在1994年，我省首開國內(nèi)景區(qū)經(jīng)營權轉讓先河。10多年來，所有權、經(jīng)營權、管理權分而治之的景區(qū)已不鮮見，這些景區(qū)資源保護與運營狀況到底如何？

　　【以“轉”尋“機”】

　　2900萬元買下50年經(jīng)營權，洪江古商城期待新生

　　悠悠沅水畔，晨鐘暮鼓里靜默著一座秀麗古城——洪江古商城。她起源于春秋，成型于宋元，鼎盛于明清，頭頂“中國第一古商城”、中國海上“絲綢之路”重要節(jié)點、“明清古建筑的典藏樣本”等璀璨光環(huán)。

　　步入現(xiàn)代社會，盡管她逐漸淡出了人們視野，卻無時不在期待著有人將她喚醒，涅槃新生。

　　這一天終于來了！

　　2011年5月19日，由懷化市洪江區(qū)管理委員會，湖南日報報業(yè)集團有限公司，鳳凰古城旅游有限責任公司，大漢城鎮(zhèn)建設有限公司，老百姓大藥房連鎖有限公司董事長謝子龍，5方共同出資、聯(lián)合組建的洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展股份有限公司入主洪江古商城。該公司以2900萬元，獲得古商城50年的資源保護使用權及核心景區(qū)以外有關旅游地產(chǎn)資源的開發(fā)權，開發(fā)、經(jīng)營洪江古商城的文化旅游產(chǎn)業(yè)。

　　洪江古商城作為第六批全國重點文物保護單位，其文化旅游價值不可估量。然而，古商城的基礎設施還比較落后，品牌亟待提升，文化內(nèi)涵有待挖掘。而僅憑古商城當?shù)卣α浚@然力不從心。

　　洪江古商城開發(fā)，呼喚體制與機制創(chuàng)新。

　　“我們屬于受托經(jīng)營。”9月底，洪江古商城文化旅游產(chǎn)業(yè)投資股份有限公司董事、總經(jīng)理文奇向記者介紹，在共同經(jīng)營的5方中，由洪江區(qū)管委會設立的洪江城市建設投資有限公司占10%的股本，走的是一條政府主導、社會力量共同參與文物保護、旅游文化資源開發(fā)的新路子。5方集旅游開發(fā)、行政資源、文物保護、媒體傳播于一體，被外界譽為“黃金組合”。文奇自信地表示，這樣的組合必將帶來“聚變效應”。國家文物局副局長董保華認為，這是一次有益嘗試，是有效解決文物保護與發(fā)展問題的根本出路。

　　洪江古商城的保護與開發(fā)，已作出初步規(guī)劃。對至今仍保存完好的380多棟明、清、民國時期的會館、錢莊、商行、客棧、鏢局等古建筑，將重點修繕、保護。

　　省內(nèi)多處景區(qū)放開經(jīng)營權，尋求發(fā)展機遇

　　洪江古商城，只是我省景區(qū)所有權與經(jīng)營權分離的一個例子。

　　早在1994年，張家界市武陵源區(qū)就以租賃經(jīng)營方式，將寶峰湖轉讓給馬來西亞保利(湖南)實業(yè)貿(mào)易有限公司經(jīng)營60年，從而首開國內(nèi)旅游景區(qū)經(jīng)營權轉讓先河。

　　隨后，上世紀90年代末期和本世紀初，張家界的黃龍洞、湘西的鳳凰古城等景區(qū)，相繼以委托經(jīng)營方式，實現(xiàn)了所有權與經(jīng)營權分離。猛洞河、德夯、坐龍峽3個景區(qū)的經(jīng)營權，曾先后由景區(qū)所在地政府轉讓給外地公司開發(fā)經(jīng)營。因種種原因，湘西土家族苗族自治州政府最近收回了這3個景區(qū)的經(jīng)營權。

　　幾年前，邵陽新寧崀山、常德石門夾山等景區(qū)，也嘗試過轉讓經(jīng)營權。但幾年運作后當?shù)卣质栈亓私?jīng)營權。去年，沅陵縣也對外表示，有意轉讓二酉山等景區(qū)經(jīng)營權，以加快推進當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)化。

　　今年5月，靖港鎮(zhèn)政府將靖港古鎮(zhèn)風景區(qū)的經(jīng)營權正式交給長沙建華旅游投資有限公司。

　　推動靖港古鎮(zhèn)深層次保護與開發(fā)，是當?shù)劓?zhèn)政府轉讓經(jīng)營權的初衷。而長沙建華旅游投資公司要面對的現(xiàn)實是，在協(xié)議簽訂時，古鎮(zhèn)每周的游客僅有1.5萬人次左右；而2009年對外開門迎客第一周，游客為17萬人次。

　　前不久，時任建華公司副總經(jīng)理何曉陽在接受記者采訪時稱，接手靖港古鎮(zhèn)，看中的是其周邊的發(fā)展空間。記者了解到，在該公司初步投資意向中，圍繞古鎮(zhèn)周邊的近1500畝土地上，將開發(fā)15個項目，主要集中在賓館、娛樂休閑、餐飲、購物、旅游地產(chǎn)等方面。何曉陽分析，靖港僅有幾條古街，缺少觀光之外的娛樂休閑場所，難以留住游客。建華公司入駐前3年基本不求回報，只管投入，待這些項目落地后，應該能有效改善靖港的旅游面貌。

　【因“轉”而“活”】

　　黃龍洞打了“擦邊球”，國有資產(chǎn)并未“賤賣”

　　景區(qū)所有權與經(jīng)營權分離，我省不乏因“轉”而“活”的項目。黃龍洞就是其中之一。

　　但當初黃龍洞景區(qū)經(jīng)營權轉讓，可不像如今洪江古商城來得順利。

　　“當時的寶峰湖、黃龍洞幾乎年年虧損，每到年底，區(qū)政府都要貸款給員工發(fā)工資。”張家界市旅游局局長丁云勇回憶。

　　在委托經(jīng)營之前，黃龍洞景區(qū)由武陵源區(qū)政府經(jīng)營和管理。“當時就是政府的一個巨大包袱，艱難度日。”丁云勇說，決策機制繁雜、資金投入不足、安置性人員太多等，顯示出景區(qū)國有化經(jīng)營機制已不適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的需求。

　　“那時候黃龍洞景區(qū)想增加一條游船，必蓋17個公章。”黃龍洞投資股份有限公司常務副總經(jīng)理戴成桂笑言。

　　然而，根據(jù)相關規(guī)定，“各地區(qū)、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區(qū)土地。”黃龍洞景區(qū)經(jīng)營權轉讓，只得打了一個“擦邊球”。1997年，經(jīng)與武陵源區(qū)政府數(shù)輪談判，黃龍洞投資股份有限公司出資6000萬元，以“委托經(jīng)營”方式，獲得黃龍洞景區(qū)45年的經(jīng)營權。1998年1月，黃龍洞景區(qū)正式實施委托經(jīng)營。

　　消息一傳出，立即引來一片反對之聲。丁云勇說，當時壓力很大，幾乎天天接到電話，都是來自上級部門的批評，但最終還是堅持了下來。

　　在黃龍洞景區(qū)實行委托經(jīng)營后的幾年里，不少來自山東、北京等地的考察隊伍涌向張家界。時任建設部副部長的趙寶江在實地考察后，也對其景區(qū)資源的保護與經(jīng)營予以肯定。

　　經(jīng)營權不管是租賃、委托經(jīng)營還是轉讓，主要質疑是：由民營企業(yè)經(jīng)營幾十年，豈不是“賤賣”國有資產(chǎn)，旅游資源能得到保護嗎？

　　“沒有賤賣！”丁云勇說。首先，發(fā)生變化的只是經(jīng)營主體，政府仍然牢牢掌握著景區(qū)資源的所有權與管理權；其次，不管國有經(jīng)營還是民企經(jīng)營，同樣都是納稅，經(jīng)營得越好，稅收才會水漲船高；三是原本“拮據(jù)”的政府一次性獲取巨額回報，才能加強旅游基礎設施建設，促進旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

　　戴成桂介紹，2010年，黃龍洞景區(qū)的門票收入達8300多萬元，今年有望突破1億元。這樣紅火的景象，足以說明黃龍洞創(chuàng)新經(jīng)營機制的嘗試是成功的。

　　門票收入從百余萬躍升至1.5億，鳳凰嘗到甜頭

　　就在黃龍洞景區(qū)成功實現(xiàn)委托經(jīng)營1年多后，離張家界并不遠的鳳凰古城，也嘗試分離景區(qū)經(jīng)營權。

　　上世紀八十年代和九十年代初期，因擁有鳳凰煙廠這個納稅大戶，鳳凰是我省僅有的幾個財政過億元縣之一。但至上世紀九十年代中期，隨著煙廠關門，縣財政收入急劇下滑。全縣產(chǎn)業(yè)如何轉型？

　　隨著黃龍洞委托經(jīng)營模式逐漸被認可，鳳凰決策者意識到，鳳凰與200公里之外的張家界可連點成線，依托其強大的游客輻射能力，鳳凰沉睡多年的旅游資源可以被“喚醒”。

　　誰是鳳凰古城最佳經(jīng)營者？

　　2000年，鳳凰縣政府在與多家企業(yè)談判后，終于與黃龍洞“當家人”葉文智牽手，黃龍洞股份有限公司獲得南長城、沈從文故居、熊希齡故居、沱江、古城墻、城樓、奇梁洞等8個景點50年的經(jīng)營權。

　　黃龍洞投資股份有限公司常務副總經(jīng)理戴成桂，正是當年接手委托經(jīng)營鳳凰古城的負責人之一。他介紹，在進駐鳳凰前，當?shù)卣验_發(fā)鳳凰古城兩三年，由縣旅游局進行日常經(jīng)營，基本屬于接待型旅游。門票收入很少。1999年的門票收入為128萬元，至2002年1月黃龍洞公司正式接管后，當年的門票收入一躍至1560萬元。2010年，鳳凰接待國內(nèi)外游客520.06萬人次，門票收入1.51億元，而所有的旅游收入已達30.02億元。

　　在不到10年時間，鳳凰古城僅門票收入就增長了100多倍，旅游產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了質的飛躍。鳳凰古城從經(jīng)營權轉讓中嘗到了甜頭！

　　【絕非一“轉”了之】

　　權責利明晰，抓住該抓的，放開可放的

　　如何成功實施景區(qū)所有權與經(jīng)營權分離，張家界無疑最有發(fā)言權。

　　丁云勇認為，一定要在合同中明晰雙方的權責利，通過明確的條款，規(guī)避各種潛在的風險。如景點內(nèi)所有開發(fā)項目必須由當?shù)卣畬徟唤?jīng)營企業(yè)若將經(jīng)營權轉讓給第三方，轉讓增值部分的歸屬將由政府決定等，這樣，可有效地避免經(jīng)營企業(yè)過度開發(fā)和亂開發(fā)資源，也可避免景區(qū)在不斷轉讓中造成損耗。

　　丁云勇認為，政府還要詳細了解受委托經(jīng)營企業(yè)的專業(yè)資格、資金能力、信用等級、經(jīng)營績效、文化背景等。

　　如寶峰湖最初租賃給馬來西亞的一家公司，后來又轉讓給張家界股份有限公司。2001年9月，張家界旅游開發(fā)股份有限公司續(xù)約取得經(jīng)營權，組建了張家界寶峰湖旅游實業(yè)發(fā)展有限公司。雖然張家界旅游開發(fā)股份有限公司是國有控股企業(yè)，但是一家純粹市場化運作的企業(yè)。這次轉讓一樣是依合同辦事，轉讓產(chǎn)生的市場溢價部分，歸政府所有。

　　放開景區(qū)經(jīng)營權，張家界當?shù)卣脑瓌t是：抓住該抓的，放開可放的。

　　對于264平方公里的核心景區(qū)，當?shù)卣兄逍讯恢碌恼J識：這決不能動！丁云勇透露，在上世紀九十年代初，有企業(yè)出資50億元，也沒能買下主景區(qū)的經(jīng)營權。此外，一些涉及環(huán)保方面的項目都是政府在經(jīng)營，因公益成分較多。

　　而一些二級景區(qū)之所以能轉讓經(jīng)營權，因其資源規(guī)模較小，政府容易監(jiān)管，協(xié)調任務不大。

　　另外，景區(qū)內(nèi)的一些經(jīng)營類項目，張家界也積極引進多種投資方式和經(jīng)營主體，如引進天津寧發(fā)集團開發(fā)天門山景區(qū)，建成了世界最長的高山客運索道；引進香港投資商建設天子山客運索道，年創(chuàng)造稅收2000多萬元；在武陵源風景區(qū)里，還有中外合資興建的百龍電梯……這些外來投資商，帶來了資金、人才及先進的經(jīng)營理念，也推動了旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

　　丁云勇認為，只要資源的所有權控制在政府手中，商業(yè)化項目可以放手讓市場來做。這樣有利于政府融資，減少競爭性項目的經(jīng)營風險。

　　經(jīng)營權出讓是把“雙刃劍”，監(jiān)管力度不能削弱

　　“景區(qū)經(jīng)營權絕不能一賣了之。”鳳凰古城旅游有限責任公司董事長葉文智認為，鳳凰古城經(jīng)營成功的原因之一，就是當?shù)卣谵D讓經(jīng)營權的同時，并沒有放松監(jiān)管。

　　采訪中，景區(qū)受委托經(jīng)營的企業(yè)認為，景區(qū)的生態(tài)資源、文化資源就是企業(yè)的生存之本，企業(yè)不可能竭澤而漁。企業(yè)進行市場開發(fā)積極性比較高；在景區(qū)資源的保護上，力度也不會遜于政府部門。

　　然而，國內(nèi)也有一些景區(qū)，經(jīng)營權轉讓后資源遭到破壞。

　　丁云勇認為，政府必須嚴格行使管理權，嚴格審查景區(qū)內(nèi)所有開發(fā)項目，不能由企業(yè)單方面決定開發(fā)和動工興建某個項目。幾年前，黃龍洞公司擬對洞內(nèi)一條游人步行道作出改動，但馬上有人提出異議。后經(jīng)過嚴格審查，發(fā)現(xiàn)并不會危及洞內(nèi)的自然資源，只是對景區(qū)進行配套完善，最終才得以批準。

讓專業(yè)人做專業(yè)事

　　徐飛雄

　　風景名勝區(qū)是極其珍貴的、不可再生的自然和文化資源，由國家所有、政府行使管理權，是出于對資源的保護。但任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展應遵循經(jīng)濟規(guī)律，旅游產(chǎn)業(yè)的資源優(yōu)勢要轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，景區(qū)開發(fā)必須借助外力，走市場化經(jīng)營之路，成功實現(xiàn)資源與資本、資源與市場的對接。景區(qū)的所有權、管理權與經(jīng)營權相分離，應是大勢所趨。

　　旅游資源的成功開發(fā)，離不開市場、品牌、制度、人才等要素，而政府往往缺乏專業(yè)運作的平臺。要讓景區(qū)資源價值最大化，更好地實現(xiàn)高效率運作，最好的辦法就是市場的事交給市場去辦，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。企業(yè)有專業(yè)運作團隊，有先進管理理念，有市場運作經(jīng)驗，有巨大的資金實力，企業(yè)應該當運動員，而政府應該把自己置于裁判員的位置。

　　其實，圍繞旅游資源市場化經(jīng)營，其爭論核心，就是經(jīng)營權一旦放開，是否會對資源和環(huán)境造成破壞。如果僅出于這方面考慮而抱著資源不放，無疑類似因噎廢食。首先，如果旅游資源市場化經(jīng)營帶來的邊際社會效益大于邊際社會成本，那么放開景區(qū)經(jīng)營權是更有效率的，更有利于社會發(fā)展；其次，景區(qū)放開的只是經(jīng)營權，所有權和管理權仍由政府掌控，只要強化監(jiān)督管理，防止市場壟斷和過度競爭，防止資源和環(huán)境遭到破壞，就能規(guī)避市場失靈。再次，要消除政府既是經(jīng)營者又是管理者所造成的弊端，政府就必須轉變職能，重構角色。

　　景區(qū)所有權、管理權與經(jīng)營權是否分離，以何種方式分離，并非一個模式，應針對不同景區(qū)，區(qū)別對待，既可轉讓、租賃、委托經(jīng)營，也可政府參股、管理部門成立經(jīng)營公司經(jīng)營等。

　　不管是當?shù)卣⒐芾聿块T，還是企業(yè)，在景區(qū)所有權與經(jīng)營權分離上，都應該慎之又慎。目前，我國旅游景區(qū)(點)經(jīng)營權轉讓，缺乏合理的制度安排。作為當?shù)卣凸芾聿块T，需謹慎選擇、嚴格審核轉讓企業(yè)的資格；科學評估資源價值；制訂相關規(guī)章制度，規(guī)范景區(qū)經(jīng)營主體的經(jīng)營行為，保障景區(qū)在更高層次上實現(xiàn)保護與開發(fā)的統(tǒng)一，這樣，才能“轉”得放心有效。作為企業(yè)，也要摸清資源家底，全面評估景區(qū)長遠發(fā)展的潛質。一時沖動涉入旅游景區(qū)經(jīng)營，巨額投資打了水漂，這樣的慘痛教訓并不鮮見。企業(yè)務必看到高收益背后的高風險。

　　(作者為省人民政府參事、湖南師范大學旅游研究所所長)